Debe tener el Personal de Seguridad el carácter de Agente de la Autoridad?
Facultativo del CNP, Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas
El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña publicó, el pasado día 30 de diciembre, la Ley 10/2011 que, entre otras leyes autonómicas, modificó la Ley 4/2003, de ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Cataluña. La reforma añadió a esta Ley la Disposición Adicional Séptima, mediante la que otorga el carácter de Agente de la Autoridad al Personal de Seguridad privada que preste servicios de vigilancia en infraestructuras y medios de transporte público de Cataluña.
La Disposición, según establece la misma, se aprobó en base a las competencias de coordinación de la seguridad privada con la Policía autonómica que tienen la Comunidad Autónoma en virtud del vigente Estatuto de Autonomía. No voy a entrar a considerar si el Parlamento Autonómico tenía, o no, competencias para regular la materia, pero lo cierto es que un dictamen de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de fecha 14 de noviembre de 2011, niega esa posibilidad de acuerdo con las competencias que Cataluña tiene en materia de seguridad privada, conforme a lo establecido en la Ley 23/92 y su Reglamento de ejecución, aprobado por Real Decreto 2364/94.
En todo caso, el motivo de este artículo no es analizar las competencias del Estado y las que, con carácter ejecutivo, tiene la Comunidad Autónoma en seguridad privada, análisis que, con todo acierto, ha efectuado la Unidad Central de Seguridad Privada y que ha hecho público a través de uno de sus boletines ( Monográfico 12, de septiembre de 2011).
La decisión de la Generalidad que, por otra parte, no es novedosa, ya que la Ley Ferroviaria de Cataluña,( la Ley 4/2006), a pesar de las discrepancias habidas sobre la interpretación de su art. 38, en mi opinión, ya atribuía el carácter de Agente de la Autoridad al Personal de Seguridad que prestaba servicios de vigilancia en las instalaciones de los medios de transporte ferroviarios incluido el metropolitano; me da pie a plantear la cuestión de fondo que encabeza el artículo: ¿ debe el personal de seguridad privada tener la condición de Agente de la Autoridad? Pues bien, ya anticipo que mi respuesta es positiva.
Sin ninguna duda creo, por las razones que expondré a continuación, que es imprescindible que el personal de seguridad, (Vigilantes de Seguridad, Escoltas Privados, Vigilantes de Explosivos y sustancias peligrosas, guardas particulares de campo, incluidas sus especialidades -guardas de caza y guardapescas-, y, por qué no, el resto de las categorías que lo integran: Directores de Seguridad, Jefes de Seguridad y Detectives Privados), tenga reconocida legalmente la condición de Agente de la Autoridad.
En este punto discrepo del criterio de la Unidad Central de Seguridad Privada del Ministerio del Interior que, a pesar de que el art. 35 de la Orden INT/318/2011, establece textualmente: “ En el cumplimiento de su deber de colaboración, el personal de seguridad privada tendrá la consideración jurídica que otorgan las leyes a los que acuden en auxilio o colaboran con la autoridad o sus agentes”, sigue manteniendo que, con carácter general, el personal de seguridad no tiene el carácter de Agente de la Autoridad, aunque en determinadas circunstancias tiene la protección legal como tales ( cuando acuden en auxilio o colaboran con la Autoridad o sus Agentes, ampliable a determinados servicios que el personal de seguridad privada preste en colaboración directa con la seguridad pública, como por ej. En un dispositivo conjunto de seguridad). No comparto su interpretación restrictiva, ya que, si bien es cierto que la citada Orden, por su rango legal, no podía otorgar tal condición al personal de Seguridad Privada ( precisamente esa falta de rango legal fue el argumento por el que, finalmente, el Tribunal Supremo negó validez al Decreto 629/1987 que atribuía la condición de Agente de Autoridad a los antiguos Vigilantes Jurados de Seguridad), también lo es el hecho de que si el alcance de la protección del personal de seguridad que recoge el precepto se limita a esos aspectos, la norma resulta innecesaria, ya que esa protección ya está prevista en una norma de superior rango, en este caso de Ley Orgánica, como es el art. 555 del vigente Código Penal ( Ley Orgánica 10/95). (Éste artículo protege con las mismas penas – en un grado inferior- que las establecidas para los atentados contra la autoridad o sus agentes, a los acometan o intimiden a las personas que acuden en auxilio de la autoridad, sus agentes o funcionarios.)
Yo creo que habría que abordar el asunto con la profundidad que requiere y, si ahora no era el momento, de lege ferenda, debería incluirse, de forma inequívoca, en la futura reforma de la Ley de Seguridad Privada. Es muy sencillo, bastaría con añadir un artículo con el siguiente texto: “El Personal de Seguridad, en el ejercicio de sus funciones y en el cumplimiento de sus obligaciones, tiene el carácter de Agente de la Autoridad a todos los efectos legales”.
Pero, antes de otras consideraciones jurídicas, conviene primero saber qué es un Agente de la Autoridad y qué consecuencias legales tiene una atribución de éste tipo a una determinada profesión, para saber si existe algún inconveniente legal que impida o dificulte su reconocimiento respecto al personal de seguridad.
Para definir qué es un Agente de la Autoridad quizá haya que empezar por definir el concepto del que es consecuencia, esto es, del de Autoridad. Curiosamente, como ha reiterado la doctrina del Tribunal Supremo (por todas la STS de 9 de mayo de 1978), para saber quién es una Autoridad tenemos que recurrir al art. 24 del Código Penal y digo curiosamente porque para definir este concepto lo lógico sería recurrir al Derecho Administrativo, y no a la ley penal – es sabido que la razón de ser de ésta no es otra que la de definir quién tiene esa consideración a efectos de subsumir las conductas delictivas en los tipos penales en los que el sujeto activo sea precisamente una Autoridad- . Pero lo cierto es que en este ámbito del Ordenamiento Jurídico no existe una definición de qué se entiende por Autoridad, a efectos legales.
El art. 24. 1º del Código Penal contiene los dos términos que nos permiten concluir si estamos en presencia, o no, de una Autoridad, – con independencia, como es lógico, del propio título o nombramiento para el cargo- que, en todo caso, deben que ser interpretados para que la definición de Autoridad tenga pleno contenido. En concreto, cuando la norma afirma que se reputará autoridad al que por sí solo o como miembro de alguna corporación o tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia, es indudable que debemos analizar qué significa “tener mando” o “ejercer jurisdicción propia”, pues con ello podremos avanzar hacia el contenido del concepto Autoridad.
Nuestro Diccionario RAE contiene las siguientes definiciones: Autoridad: poder que gobierna o ejerce el mando, de hecho o de derecho; Mando, en una de sus acepciones, significa: autoridad y poder que tiene el superior sobre sus súbditos; y jurisdicción: autoridad, poder o dominio sobre otro. El Tribunal Supremo, en una vieja sentencia de 1963, definía el concepto de mando diciendo que: “La función de autoridad implica una voluntad de mando o imperio, que se concreta en el ejercicio “erga subditus” de un derecho de supremacía, esto es, de un derecho que constituye una manifestación de un poder jurídicamente superior al de los ciudadanos. Y es por esta razón, por la que los ciudadanos vienen obligados a la Autoridad cuando ésta se halla en el ejercicio de su cargo”.
Por su parte, el ejercicio de la autoridad, poder o dominio que implica tener jurisdicción, supone tener atribuida competencia para declarar y hacer cumplir o ejecutar lo declarado, como por ej. tienen constitucionalmente reconocidos los Jueces y Tribunales de Justicia. Esta competencia tiene que estar atribuida específicamente a la persona que decide y no cabe por delegación.
Por tanto, el acto de autoridad implica dos momentos o fases: la toma de la decisión y la ejecución o cumplimiento de la misma. Si la fase decisoria corresponde, por derecho propio, a la Autoridad, la de ejecución puede corresponder a otras personas, aquellas que, actuando en representación de la Autoridad o por delegación, lo hacen como Agentes de la misma.
En consecuencia, una aproximación a la definición de Agente de la Autoridad – el mencionado Diccionario considera que es aquella persona que obra con poder de otra- podría ser entender aquél como una figura intermedia entre la Autoridad y los funcionarios públicos. Los Agentes de la Autoridad, se encargarían de hacer cumplir las órdenes y disposiciones que emanan de la Autoridad – Actuarían siempre por delegación o en nombre de la Autoridad.
Sin embargo, legalmente, no hay una definición de qué se entiende por Agente de la Autoridad, ni siquiera en el ámbito penal ( el Código Penal de 1928, sí incluía en el párrafo 3º del art. 213 un texto del siguiente tenor: Se consideran Agentes de la Autoridad no sólo los funcionarios que con tal carácter dependan del Estado, de la Provincia o del Municipio, sino los de otras entidades que realicen o coadyuven a los fines de aquellos y los que tengan a su cargo alguna misión general o determinada y en disposición reglamentaria o nombramiento expedido por Autoridad competente o delegado de ésta, se expresa el carácter de tal agente”).
Ante la falta de definición legal, ha sido el Tribunal Supremo, una vez más, quién ha venido a establecer qué se entiende por Agente de la Autoridad (STS de 27.05.1978 y 28.01.1982) diciendo que son Agentes de la Autoridad quienes por razón de su cargo están obligados a auxiliar a la Autoridad en el ejercicio de sus funciones y ejecutar y llevar a efecto sus providencias, acuerdos, órdenes y mandatos.
La atribución del carácter de Agente de la Autoridad tiene un doble origen: O se obtiene por disposición legal – mediante ley formal, es decir, Ley orgánica, ordinaria, Decreto-Ley u otra con dicho rango legal- que atribuya dicha condición a determinado colectivo o profesión, como es el caso, entre otros, de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS), cuya Ley Orgánica 2/86, en su artículo 7.1, les atribuye a sus miembros dicho carácter. O bien, tiene su origen en un nombramiento específico o nominal realizado por la Autoridad competente. En este caso, la atribución se realiza a título individual, sobre una persona concreta, y no a un colectivo determinado como cuando procede de una norma con valor de Ley.
Por tanto, en el caso que nos ocupa, para atribuir la condición de Agente de la Autoridad al colectivo profesional de seguridad privada sería necesario que la Ley, en este caso, la Ley de Seguridad Privada, simplemente, lo establezca dentro del estatuto jurídico- profesional de las diferentes categorías profesionales, como se recogen en su art. 1-3º, los principios básicos de actuación como normas deontológicas similares a las que tienen los miembros de las FCS.
Pero ¿qué ocurre con la actual normativa que regula el sector, la Ley 23/92? Pues sencillamente que esta Ley, por razones que no explica en su Exposición de Motivos, no recoge en su texto que el personal de seguridad tenga esa condición, considerando que las diferentes las categorías que lo integran tienen la de “auxiliares de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.
Sin embargo, si analizamos la legislación vigente, en concreto el art. 4.2ºde la Ley Orgánica 2/86, de FCS y el art. 1.4º de la Ley 23/92, de Seguridad Privada, vemos que el personal de seguridad tienen la obligación específica de auxiliar y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; y en desarrollo de la Ley de Seguridad Privada, su Reglamento les impone la de seguir sus instrucciones en el lugar de servicio, de prevenir la comisión de delitos o infracciones durante el servicio, de detener a los presuntos responsables de infracciones penales para su entrega a la Policía, junto con los efectos e instrumentos del delito, etc.
Es decir, como afirmaba el conocido Informe núm. 3/93 de la Fiscalía General del Estado, de 20 de octubre de 1993, los Vigilantes de Seguridad con su actuación profesional,- con el obligado cumplimiento de sus deberes profesionales, añadiría – (su incumplimiento está tipificado como infracción muy grave en la Ley 23/92, con la correlativa sanción que puede llegar a la pérdida de la habilitación), no están cumpliendo unas funciones estrictamente privadas ( garantizar la seguridad de las personas y bienes en unas concretas instalaciones propiedad del cliente que ha contrato el servicio con la empresa de seguridad) sino una labor de dimensión pública, cumpliendo un mandato legal, de colaboración y auxilio a las FCS y por ello, recogía el citado Informe, deben tener una protección penal similar a la de los Funcionarios públicos pertenecientes a las FCS.
Porque, de eso es de lo se trata, al personal de seguridad se les están imponiendo unas obligaciones profesionales similares a las que tiene un agente de la Policía, aunque en su caso circunscritas al lugar y tiempo de servicio, pero, sin embargo, no tiene la misma protección jurídico penal -las personas que les desobedecen o resisten no cometen un delito o falta de resistencia o desobediencia, y quienes les agreden, simplemente pueden ser acusados de un delito o falta de lesiones, pero no de Atentado a Agente de la Autoridad, entre otras figuras penales que protegen la actuación de la Autoridad y sus Agentes-.
Y es evidente que la suya, como la de las FCS, constituye una profesión de riesgo – incluso con riesgo de la vida como, lamentablemente, hemos podido comprobar recientemente- y que, en el ejercicio de su actividad, se le exige una permanente colaboración y auxilio a las FCS. Es decir, que están realizando una actividad de interés para la seguridad pública, de relevancia para los ciudadanos y para la comunidad.
Por tanto, la conclusión, ya anticipada, es que es necesario y conveniente reconocer -cuanto antes, por Ley, con carácter general y en todo el territorio español por ser su habilitación válida para ejercer la profesión en toda España-, a todos los profesionales de seguridad privada el carácter de Agentes de la Autoridad cuando se hallen en el ejercicio de sus funciones, no simplemente limitándolo a determinadas actuaciones o servicios, sino siempre que se hallen en el cumplimiento de sus obligaciones profesionales o, lo que es lo mismo, siempre que se hallen en acto de servicio, ya que, en todo momento, se les está imponiendo que actúen que realicen funciones o intervenciones profesionales, en el lugar de servicio, para cumplir con su deber de colaboración con las FCS, aunque estas no estén presentes – en este caso la protección, como vimos, ya existe por la vía del vigente Código Penal-.
El reconocimiento del carácter de Agente de la Autoridad no constituye ningún privilegio, sino la contrapartida legal necesaria para proteger, desde el punto de vista jurídico- penal, una profesión que es de interés público proteger porque está implicada en garantizar la seguridad de los ciudadanos. Además, ello contribuirá, sin duda, a que la comunidad perciba con más valor el servicio desempeñado por estos profesionales (por los ciudadanos, en general, y por las Autoridades y funcionarios públicos, en particular, especialmente, las que forman parte de los Juzgados y Tribunales), y supondrá un reconocimiento público de la importancia que tiene su dedicación profesional en el campo de la seguridad.
Y, por último, permitirá, desde luego, exigir a estos profesionales una mayor responsabilidad, profesionalidad y formación, en sus relaciones con los ciudadanos y con las instituciones públicas en general, y no sólo respecto a las empresas de seguridad en las que están encuadrados
FUENTEN ews ADSI Flash nº 325 – 12 de febrero de 2012
Por Joel Saget | AFP – Hace 19 minutos
